吴迪 中国社会科学院大学讲师

祁宝平 兰州市自然资源局科员

韩凌月 河南财经政法大学民商经济法学院研究生

内容摘要：观察集体经营性建设用地入市的现有改革成效，可发现其对统筹城乡规划中的农村经济发展、农「民权益保障，以及充分发挥集体土地价值←等方面均带来了可观的成效。在统筹城乡规划的背〒景下，土地是城乡要素流动和市场化配置的重点，协调好政▓府部门、集体经济组织、村民个体等各主体间的利益分配关系，完善各项制度设计、打破陈旧制度限制、充分释放集体土地价值、加强土地统筹规☆划等都是实现集体经营性建设用地顺利入市的关键所在。应当※在建立国土空间规划和实行统一的土地流转金融服务平台等政府管控方面、在编撰民法典物权编时考虑与新土地管理法之间就集体经营性建设用地入市法律难题的配套制度设计方面，予以制度和立法的回应。

关键词：经营性建设用地收益分配增值税调节金入市流转

一、引言

农村集体经营性建设用地入市改革是“三块地”改革中的重要内容和重要组成部分，也是推动城镇化建设的重要举措。但自然资源部的统计数据显示，我国的集体经营性建设◥用地仅占集体建设用地的13.3%左右，部分地区甚至没有。新型城镇化建设的快速＠ 增长，土地的供不应求和集体经营性建设用地闲置、缺乏集约化利用之间的矛盾愈发突出，严重阻碍了农村地区经济的发展。

为使土地增效、农民增收，北京市大兴区人民政府办公室于2017年5月印发《大兴区统筹协调推进农村集体经营性建设用地入市与土地征收制度改革试◆点工作方案》、浙江义乌市自然资源和规▆划局于 2017年 12月出台《义乌市农村集体经营性建设用地入市管理办→法（试行）》、河南省焦作市人民政府办公室于 2020 年 1 月出台《焦作市集体经营性∏建设用地入市管理办法（试行）》等规范性文件。同时，新土地管理法删除原 43条以及对第 63条 的新修改，赋予集体经营性建设用地入市的合法性资格，改变了之前主要依照政策、地方规范性文件等规制入市的现象。通过长期关注试点地区集体经营性建设用地的入市，发现普遍存在多政策性和原则性规定而法律保护不足、入市的权利主体不明晰、入市的客体范围较窄、土地的增值收益分配不均衡、入市审批环节冗杂等诸多共性问题。因此，笔者拟将分析集体经营性建设用地入市的法律困境表现及其原因，进而探索出解决入市法律困境的治理路径，为我国集体经营性建设用地入市的发展提供可参考性意见和建议。

二、集体经营性建设用地入市的法律困境表现

从原土地管理法第34条规定禁止集体经营性建设用地入市流转，到新土地管理法赋予集体经营性建设用地入市流转的合ω法性资格，并进一步解释入市规则，再到2019年《中共中央国务院↓关于建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系的意见》（下文简称《城乡融合发展意见》）对集体经营性建设用地入市“扩量”的规定，尽管这些渐进式的发展成就对探索集体经营性建设用地的入市具有一定的指导意义，但其入市问题仍然困难重重，鉴于目前对集体经营性建设用地入市法律规定的笼统性特点及实务部门开展具体工作难的⌒现状，仍存在着一些问题亟〗待解决。

（一）集体经营性建设用地使用权的法律保护先天不足

结合我国宪法第10条第1款和第2款的规定可知，集体经营性建设用地进入土地交易市场的前提是其被征收为国有建设用地。在当今社会经济高速发展、市场化运行逐渐完善的大背景下，上述规定一方面给集体经营性建设用地入市设置了宪法性的前置性转换障碍，另一方面也不利于实现集体经营性建设用地的快速入市以及实现入市后的财产性收益分配。

吴萍指出，基于对宪法第10条土地二元制规定的理解，“农村所有土地只能经过政府征收为国有建设用地后才能进行建设”，进而出现物权法第135条及原土地管理法第 43条︻等阻碍集体经营性建设用地入市的规定。方涧也明确提出，随着集体经营性建设用地ζ入市工作的逐步推进，城镇化的发展将不可避免地遇见城市范围内出现集体▃土地的矛盾现象。因此，集体经营性建设用地入市后，相应的城乡二元土地差异结构也应予以调整，否则就会√如韩松所指一样，即出现“农民集体”享有所有权且在ω　城市规划区的集体经营性建设用地和“城市的土地』属于国家所有”的与宪法规定相矛盾的特殊情形。方帅∑认为要符合当前改革的要求，不仅应赋予集体经营性建设用地入市的合法性，还应确保其能够实现与国有土地同权同价、同等入市。物权法第 151 条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”而原土地管理法规定禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该土地才可以出让给单位或者个人使用，但是乡镇企业破产兼并外的情况除外。该规定不能体现出集体建设用地的价值，致使农村土地资源的配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。相应地，新土地管理法中对集体经营性建设用地一级市场的内容规定，更多的是基于公法性质的行政法规制，但对于集体经营性建设用地一级市场的运行更需要私法规制的法治环境。同样，原房地产管理法第9条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征◢收为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”尽◆管新法在第9条中增加了“法◥律另有规定的除外”的例外性规定，但是何为“法律另有规定”，并未予以明确的列举，使之在实践中缺乏实际的ω　可操作性。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第2条第10项规定：“农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用★年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。”可见，农村集体建设用地，要想与国有建设用地获得同权同价的入市资格，并非易事，不仅要符合规划，还要纳入年度计划，若占用农用地的还须办理“农转非”的审批手续。

（二）集体经营性建设用地的权利主体混乱

新土地管理法和物权法的内容规定中，村集体经济组织、村民委员会可以代替“农民集体”对相关土地行使经营、管理的活动。但是，当前试点地区的“农民集体”却出现产权主体混乱的问题，其中的乡（镇）农民集体、村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织以及村民小组等权利主体，各方主体都』想争做产权主体，从而导致了产权关系较为错综复杂。 纷繁复杂的产权结构模式易造成集体经营性建设用地入市的主体缺位，也难以形成统一、标准化∞的入市主体。具体表现为集体所有权主体被虚置、定︾义模糊及组织形式混乱。

1. 集体所有权主体的定义模糊

陈耀东提出集体建设用地顺利入∮市流转的前提应将集体土地所有权主体予以合↓法、合理认定。我国物权法中规定的“农民集体所有”概念比较抽象，只是主张城市郊区和农村的土地如果没有法律的特别规定，则都属于农民集体所有，但具体是何种组织所有、属于哪一级的集体所有并未明确，实践中也是尤为混乱。村农民集体所有、村内农民集体经济组织所有、乡（镇）农民集体所有的主体划分的说法均存在，如此模糊的法律定义在民法总则中依然没有得到有效改善，这也是集体所有行使的根本法律障碍所在。

2. 多层级的主体解构造成主体虚置

我国物权法第16条规定了三类集体土地所有权主体，分别是村内农民集体、村级农民集体以及乡（镇）农民集体。学者们通过对这种多层级架构的所有权主体规定的调查研究，从中发现了诸多问题。王秋兵等学者指出农村」集体在正式承担土地所有权身份时会存在三重范畴，从而模糊了土地所有权≡的最终主体，虚置了土地所有权的主体，弱化了々产权的权能，直接导致集体经营性建设用地所有权成为一︾个虚化的符号。肖顺武提出这种多层构架型的分类在所有权的登记工作方面虽然有一定的积极作用，但与国有土地所有权主☉体的单一形式相比，土地需求方的识别成本将会因为集体土地所有权的多层主体架构而额々外增加；同样增加的还有集体内部一方的权属冲突成本，也将由此而产生集体所有权主体之间“争夺”和“虚化”的现象。因此，确立一个能够代替农村集体行使集体经营性建设用地使用权的主体十分有必要。

3. 政社不分与政经不分的混乱组织形式

陈小君等学者提出集体经济组织与村委会的职能交叉和法律人格混同，致使农村地区社会矛盾多发，甚至影响到农村经济体制和社会改革的进一步发展和深化，故当前我们应重视的是如何建立完备有效的集体经济组织，使之充分行使集体经济的职能，完全明晰与村委会的权属关系。吴萍认为现实中出于运作成本等因素的考虑，存在着许多♂村集体经济组织和村委会以一套人马、两块牌子的方式交叉任职的现象，村委会实际掌握着农村集体土地真正的经营权和管理权」，同时兼备公法上和私法上的双重职能。这种既是运动员又是裁判员的政社合一的现象，在民主决策和监督机制领域存在极大漏洞，“农民集体”的土地权利极易受Ψ到侵害，且不利于推动同等入市的建设。为满足政社分离的要求，农村集体经济组织作为一种私法主体，更适宜成为集体所有权的行使主体。但是，农村集体经☉济组织与当前的村委会、农民专业合作社等农村基层组织相比，存在概念、性质、功能模糊、组织形式和运行机制等缺失的问题，农村集体经济组织领域缺乏专门性立法。1988年试行的村民委员会组织法正式颁布实施后，农村集体经济组织亟待专门立法予以重塑。集体经营性建设用地的权利主体的明确，有利于其在市场交易的流转过程中，实现财产性收益的最终分配，也有利于明晰法律责任主体，避免发生因权利主体不明的产权纠纷。然而，目前对集体所有权主体法律定义的模糊规定、对集体所有权主体多层级架构的法律划分以及政社不分与政经不分的混乱组织形式，完全与当前的发展形势不相适应，阻碍了集体经营性建设用地的流转，不利于土地的集约节约化发展。深入分析，可发现上述集体经营性建设用地权利主体的争议，实质则为土地的所有权主体与土地权利的实施主体之间的争议。农村土地的所有权主↘体为农民集体，而乡（镇）集体经济组织、村集体经济△组织或者村民委员会、村内各农村集体经济组织或村民小组仅仅是代⊙农民集体行使土地的权利。换言之，后者仅有代表权，并无所有权◥，二者之间属于民事上的委托代理▆关系。由于作为土地所有权主体的农民集体法律属性不明晰，土地权利的行使体制不健全，我国集体经营性建设用地入市的试点地区，其入市主体及其代表呈【现出多元化的发展态势，除传统意义ㄨ上的集体经济组织、村委会之外，由集体经济组织建立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐渐成为新的市场主体，由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等。

（三）集体经营性建设用地的入市客体范围较为狭窄

申惠文认为尽管农村的存量集体建设用地数量较大，但大部分均被用作宅基地、村公共设施用地等，而这些目前又都是被禁止作为入市客体的。在农村集体建设︼用地中，还有一部分被用作兴办乡镇企〗业，这部分建设用地并不能等同于集体经营性建设用地。因为，依据土地管△理法第59条、第60条的相关规定，乡镇企业建设用地的取得并不具备市场化的特征。截至 2018年 12月，33个试点县（市、区）共查明实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，办理集体经「营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的←宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。刘守英认为乡镇企业建设用地比集体经〒营性建设用地范围小，在新改革形势下▓，不能为了满足农村实际用地需求，从而简单地将二者等同。陈耀东指出一些关于集体经营性建设用地入市范围的土地政策在规定上意见各异。中央《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》与2018年12月23日《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》中关于“增量”集体建设用地能否参与集体经营性建设用地的入市流转就存在规定不一致的情况。王克稳认为建设用地的国家垄断性与计划配〓置体制是无法兼容集体经营性建设用地入市的。新土地管理法赋予集体经营性建设用地入市流转的资格，在一定程度上动摇了国家在建设用地上原有的垄断地位。由于土地利用总规◣划、土地利用年度计划、土地用途管ㄨ制的编制权以及入市登记的权利都被地方政府＠ 掌握，所以集体土地能否获得入市的资格也由地方政府∩所决定。此种入№市的门槛高、范围窄的现状，使集体经营性建设用地入市的规模无法变大，继而难以形成真正的市场。此外，黄小虎提出在将入市的范围限定于“存量”土地的背景下，对于缩☆小征地范围后的“增量”建设用地如何进入市场的制度空缺也还未得到解决。

目前，在学术上和实践中“增量”集体经营性建设用地能否作为农村集体经营性建设用地入市的试点，争议纷纷。此外，尽管《城乡融合发展意见》明确了“增量”集体经营性建设用地可以入市，但却设置了入市交易的三个前提条件：一是村民自愿；二是村集体有偿收回闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地；三是进行转变。

（四）各利益主体之间的收益分配问题亟待规范

2015年2月，全国人大常委会审议授权国务院在北京大兴等33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法中关于集体经营性建设用地入市的有关规定，并进一步♀探索“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”。2017年1月，《关于稳步◆推进农村集体产权制度改革的意》中明确指出要进一步平衡好兼顾好国家、集体、农民三者间的利益分配关系。全国各地已出现很多区域性入市途径的模式探索。但整体而言，很多区域在推动农村集体经营性ζ建设用地市的过程中仅遵循了国家政策，却未考虑到实现入市机制需要¤的措施和配套制度。随着集体经营建设用◆地入市改革工作的推进，土地增值收益的分配是目★前进行集体经营性建设用地入市改革亟需解决的重要问题。政府对集体建设用地流转收益分配的笼统性规定，使之可操作性不强，继而导致了土地收益分配的混乱局面。现行法律在集体土地的所有权主体和执行主体的权限及地位上的规定处于空白，这种所有权主体虚置情况造成集体建设用地产权模糊、土地增值收益分配关系混乱的现状。具体到集体经营性建设用地入市分配的利益研究问题，主要有以下几方面的问题：政府能否分配集体经营性建设用地入市的增值收益、集体经营性建设用地入市的土∴地调节金的性质认定不清（是税收还是费用亦或是调节工具）、集体经营性建设用地的土地增值收益比例在各利益主体之间明显不平衡等。调节金是在农村集体经营性建设用地入市及再转∞让环节中，对土地增值收益收取的资金。试点地区的土地√增值收益情况、土地用途、土地等级和交易方式等因素的差异性使得调︻节金的征收比例较难确定。在土ζ地增值税法（征求意见稿）中，拟取消土地增值收益调节金，使立法前后集体房地产负担总体稳定。由此观之，土地增值税的立法层面，倾向于将土地增值收益调节金从税收中排除掉，但即便如ω　此，土地调节金的性质属于费用还是仅仅是一种调♀节工作，仍是不明了。政府、农民集体内部成员和农民集体构成了集体经营性建设用地使用权入市的收益分配主体，同时也相应地形成了三类收益分配比例关系：第一类农民集体的土地净收益，取决于总收益在政府和农民集体间的分配比例关系；第二类不同的农民集体分得的净收益，取决于净收益在农民集体和农民集体间的分配比例关系；第三类每户集体成员的收益与集体组织留存收益的比例，取决于流转收益在农民集体和内部成员间的分配比例关系。但是，目前试点地区的实践操作中，存在对集体经营性建设用地的〇土地调节金的性质认定不够♂明晰、土地增值收益比例分配不统一等问题。

1.区分分配集体经营性卐建设用地入市增值收益的参与主体

政府能否作为收益分配的主体是集体经营性建设用地入市的核心争议。鉴于此，有学者主张国家应成为集体经营性建设用地入市的收益主体，因为土地增值以及◆开征土地增值税都符合土地资源的社会性和公共性。集体土地◥的增值和收益均离不开地方政府的投资，直接阻断▲地方政府获得土地增值收益的可能性ζ　，将损害地方政府对农村各类公共基础设施的投资热情。但也有学者持相反的观点，认为科学的收益分配主体需明确实际的土地产权，划分实际的土地所有者、使用者及中央政府的角色。因此，对地方政府而言，既不能直接作为集体土地的所有者，也不能直接参加土地收益的分配，基础设施的投资活动仅是本职工作。具体理由分为两方面，一方面，政府直接按比例参与分配实际上侵害了集体的土地财产权； 另一方面，政府作为行政管理者和公共服务提供者，直接按比例参与分配实质上是对农民利益※的侵害。因此，应赋予地方政府必要的土地增值收益分配权，初次分配和再分配都基于土地增值的角度，而加征房产税，从保有环节进行调控就显得更为重要。

2.集体经营性建设用地的土地调节金性质↙认定模糊

试点地区土地增值的收益分配依据的征收标准是财政部和原国土资源部于 2016年 6月印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂Ψ行办法》（以下简称《调节金办法》）。根据第六条的规◥定可推导出：调节金=（20%～50%）×农村集体经营性建设用地土地增值收益，农村集体经营性建设用地土地增值收益=入市收入/再转让收入-（成本+土地开发支出）。根据《调节金办法》可知，实践中政府收取的︾调节金主要是土地流转后产生的市值，并非严∮格意义的土地增值，且是次性取得。陈明认为调节金的本质属性过于模糊，其既非税也非费，而是一种政府为降低改革的不确定性而进行干预再分配的政策工具。对土地调节金的性质的定性，与集体经营性建设用地入市的合理性及合法性直接相关。肖新喜主张将“土地增值收益调节金”定性为特殊的土地增值税。但由于我国现行《土地增值税暂行条例》的规范对象仅是“国有土地使用权”，其难以满足当前二▲元经济向一元经济转型的土地税收的规制需求。因此，如果以税收形式↙调整政府提取调节金的行为属性，则政府⊙获得相应建设用地入市收益分配就会有法可循。然而，集体建设用地与国有建设用地的产权结构完全不同，故在土地收益分配方式上理应有所区别。后者在市场中，政府」既是所有权人，又是管理者。而前者在流转过程ㄨ中，政府主要起引导和监管々作用，并非所有权人。但有些学者认为土【地调节金应该长期存在，土地增值税具有调节土地增值收益和增加财政收入的目的，土地增值收益调节金主要是为了调节土地利益分配。显然，土地调节金作为过渡性产物是不能替代税收来解决政府参与集体经营性建设用地的增值收益分配，因为税收更能反映政府基础投资的应获回报。理由有二：一是在法治政府原则的要求下，政府收入的主要甚至唯一方式应是税收；二是政府以行政事业性收费的方式参与集体经营性建设用地增值收益分配也不符合“简政放权”的改革方向。所以，可在再次转让的环节中，采取收取土地增值税的方式。程雪阳等学者则进一步主张〖可以对土地增值税进行改革，构建“市场价格+土地增值税”双层结构的土地增值收益分配机制。

3.集体经营性建设用地的增值收益分配比例问题

本轮试点地区的集体经营性㊣　建设用地入市，利益分配主体主要有地方政府、“农民集体”所有权行使主体和农民。政府基于《调节金办法》，可以获得土地增值收益调节金。从试「点地区来看，一方面，大部分乡（镇）政府、村集体将获得的土地流转收益均用于发展公共基础设施建设和本村集体经济。另一方面，农民能得到的收益非常少，甚至直接被排除在收益分配之外。究其现象，主要有以下四方面原因：

一是广东省南海区等地区作为试点地区，其集体经营性建设用地入市实行“免费流转”，村集体从未向政府缴纳任何█费用，导致出现个别村集体成为政府投入的最大受益者的不公平现象。同时，在出台关于缴纳入市调节金的文件后，其具体实施也受到来自村集体的阻力，造成南海区难以实现从“免费流转”到“收费入市”的改革困境。

二是当前政府调节金征收比例差距大，不具有公正合理性，缺乏法理支撑，且由于实践中的征收标准不统一，对于构建普遍适用的相关制度不能提供合理参考。

三是村集体经济组织与内部成员间收益分配不平衡，这关系到每一位集体成员的切身利益，也关系到集体内部各主体之间利益分配及农村的经济社会与发展，处理『不当时易对农村的和谐稳定造成影响。具体体现在各试点地区对于集体经济组㊣　织内部的收益分配仅做原则性指导，具体配比例则由集体经济组织内部多方博弈决】定。最终造成集体提留土地收益的比例、具体分配办法等相关体制不完善，容易引起分配的不平衡。

四是农村集体建设用地入市因规划、交通区位的差异因素，导致不同集体经济组织所△取得的入市收益差⊙异较大，造成各主体之间的收益分配难以维持平衡◥的问题。例如在土地调整入市的过程中，新建区▆取得大部分的入市增值收益，却造成土地复垦区内难以分配到合理的土地增值收益，出现新建区和复垦区增值收益失衡的问题。如何协调集体经济组织之间的收益分配也是当前需要解决的重要问题。

（五）集体经营性建设用地入市的审批程序繁琐

由于集体经营性建设用地入市是一类新的土地流转方式，目前，在全国范围内还没有一种成熟的经验可供复制、推广和参考。因此，当前试点地区的政府对集体经营性建设用地入市的审批程序均表现出严格审慎的态度。审批环节繁多，审批周期性长，充分暴露除了○政府集权的特点。这种集权表现，也从另一个方面暴露出地方政府不敢下放审批权限，生怕出现一放就乱的局面。地方政府这种担心有一定的道理，针对集体经营〖性建设用地的入市，其不〗确定性因素太多，牵涉的主体繁杂，各地︼实际情况又不尽相同，很难掌握入市前、入市过程中以及入市之后会╲发生怎样的情况。即使存在成功入市的案例，但是从长远问题↓考虑，一旦后期因为其他纠纷引发出当初审批环节存在的问题，即会让地方政府陷入被动局面。

目前，集体经营性建设用地入市仅在全国33个试点地区作为一种探索性的改革试点工作，正在逐步←有序开展，包括建设用地出让、租赁、作价出租（入股）、转让、出租和办理房屋抵押等多种经营行为。但是，集体经营性建设用地入市的审批程序，当前还未形成一个较成熟的统一审批流程标准，各试点地区的做法各异、繁简不一，却都呈现出审批环节比较繁杂。如甘肃陇西：村民个人申请、村集体经济组织内部研究公示、乡镇一级进行初审、部门审查、领导小组审定、县政府审批同意后组织入市。再如广东省南海区，其集体经营性建设用地使用权转让的程序包括：一是转让方申请、有关职能部门出具拟〓转让意见；二是转让方结合拟转让意见，拟订转让的方案和∞合同样本；三是转让方的上级主管部门审批拟订的转让方案和合同样本；四是转让方向镇一级的农村集体↙资产管理部门递交交易集体经营性建设用地使用权的书面申请材料；五是联席会议审核该书面申请材料；六是交易；七是完成交易。甘肃陇西和广东省南海区对审批模式的探索，在盘＠ 活集体经营性建设用地、提高其利用率、提升自然资源管理∩水平、惠农增收等方面都具有一定的积极意义。但是，存在的普遍性问题是集体经营性建设用地的入市审批程序过于繁杂，审批环节的周期性较长且无相应的上位法依据，政府在整个过程中的频繁参与，一定程度上制约了集体经营性建设用地入市的灵活性、便宜性、效率性，对其入市的长远发展造成不利影响。审批程序上，环节设置过多，一项申请得经过多层审批环节才能告一段落。如此的审批程序，势必会影响申请人的积极性，进而影响集体经营性建设用地的顺利入市。观察甘肃陇西和广东南海区，两个试点地区集体经营性建设用地的入市审批程序环节，部◤分环节是可以合并的，以实现让老百姓少跑路的营商环境要求，没有必要单独再设一个审批环节。如甘肃陇西，部门审核和领导小组审定完全可以合并，作为一个再审的环节独立存在于乡∴镇初审之后、县（区）政府审批同意■之前，避免审批战线拉长，耗时耗力。再如广东南◢海区，在对村集体经营性建设用地使用权的出让、租赁公开交◆易审批流程中，可以将审查、表决、备案拟订的方⌒　案和合同样本设定为一个环节中的三个分步骤，如此不仅减少了环节的审批，还提高了办事效率。同时，广东南海区集体经营性建设用地使用权转让程序中，可以省去第四个和第五个环节，可以将第三个环节中审批通过的方案和合同样本向镇一级的农村集体资产管理部门备案作为第四个环节，继而进行交易。备案的过程也是一个审查的过程，因此没有必要再进行申请和审查申请材料，只要备案通过的，就可以进行交易。

概括而言，地方政府应该尽量放权，充分调动市场调节的灵活性。同时，在今后集体经营性建设用地入市制度成熟以及相应立法相对完善的情况下，审批环节完全可以缩减、压缩审批时限，以便提高入市效率。

三、解决集体经营性建设用地入市困境的治理路径

集体经营性↑建设用地入市的实质内涵即是要实现与国有建设用地同权同※价的入市待遇。持续推进集体经营性建设用地入市，有利于缩小城乡差距、逐渐消除城乡二元经济壁垒、加快城镇化发展进程。但是，集体经营性建设用地入市也存在着法律保护不足的困境，笔者建议从以下几方面√予以完善：

（一）修订宪法条文并完善集体经营性建设用地入市的私≡法规制

我国现行宪法最近一次修宪虽在2018年，但是随着“城乡融合发展”概念的提出以及改革开放的高速发展，我国的城乡发展结构呈现巨大的发展变化态势，城乡发展政策已经由统筹城乡发展到城乡融合发展，面对新的问题与挑战，需要运用新的方式予以调整和规制。宪法第10条对农村和城市土地的二元制规定，显然在今天我国城乡经济发展一体化大背景下和土地结构调整及城市国土空间规划的具体土地规制问题上，已经显现出与之不相适应的局面，需要相应的予以修订和调整。但宪法是一个国家的母法，其修订变动一般不宜过于频繁，因此，上述问题需要尽早提上修宪的日程。同时，新修订的土地管理法毕竟是一部行政规制性质的行政法，其大部分的条款内容基本上都是基于公法规制的考量，而对于集体经营性建设用地的入市，则更多的是体现民事法律关系。因此，建议在民法典的编纂过程中，更多考※虑在“物权编”中对集体经营性建设用地的入市规则作出〇具体规定。如此，更有利于政府实施宏观调控政策，更好地发挥→土地市场调节的优势和灵活性，充分地激发市场主体的参与积极性。

（二）进卐一步明确入市主体的范围

集体经营性建设用地使用权流转是指土地使用者从原一级土地市场或通过协商的方式获得土地使用权，通过初次流转或再次流转，权利主体取得集体经营性建设用地的使用权。现行法律规定农村集体土地的产权主体是村集体经◥济组织，但村集体经济组织并非人格化的实体，故行使农村集体土地所有权的代表并未明确。这种立法上的疏漏会导致农民集体所有土地的主体虚位，使其在权利行使上归属不明。农村集体经济组织或地方政府凭借其地位和职权充当所有权代言人，常常将下一级集体经济组织所有的土地收为本级所有。事实上，这是一种隐形的侵权行为，不仅直接造成了土地与产权人的利益关系混乱、不稳定，也严重损害了土地产权人的合法权益。在市场化经济的推动下，土地市场稳定运行的前提是明确土地产权主体。一般而言，农村地区大部分土地的所有权和使用权因受历史发展因素的影响，呈现产权划分界限不清∏晰、混乱的局面。因此，自然资源部门应着手确Ψ 定土地产权，率先调查模糊地界土地的产权归属，厘清涉及每位利益分配♂者的土地入市增值收益的权属关系，是土地有序交易的关键所在。同时，基层单位应为政府部门的城乡统筹规划奠定坚实基础，积极开展土■地产权的登记工作。集体经营性建设用地使用权流转牵涉土地的所▂有者和使用者的权益，但集体土地的使用者范围是否仅限于Ψ本集体经济组织内部，法学界存有不同声音，有内部成员说，也有外部自然人、法人、其他组织说等观点。其中，内部成员说更符合现状。但除法律另有规定外，集体建设用地使用权的初次流转主体不应被严格限制于集体经济组织内部，而是要在现行法律制度的基础上有所突破，如此，不仅能更好地发挥市场配置土地资源的作用、实现集体建设用地的资产价值，还能更好地推动集体建设用地使用权民事法律制度改革及农村社会经济的发展。相比之下，再次流转的主体除集体经济组织内部成员外，还包括村集体经济组织、村民和其他集体土地使用者，范围更加广泛。

首先，土地所有权→的归属主体和代行主体需要区分开来。集体经营性建设用地成功入市的前提就是入市主体获得了入市资格，前文提到真正代表农村集体土地行使所有权的主体是村集体经济组织。由村集体〗经济组织代为进行集体经营性建设用地的出让，在一定程度上可以使土地所有权▲主体更加具体，实现成员与集体之间的↙内在关系及权益。民法总则也将村集体经济组织直接定性为特别▼的法人，赋予其民事活动的主体资格，使其能以自己▂的名义行使民事权利，承担民事义务，从事民事活动。据国内有关媒体报道，2018年11月，全国新成立的10个农村集㊣体经济组织拥有了18位统一社会信用代码的身份证，将以特别法人的身份直接参与经济活动，解决了前期因未统一身份而出现缴税主体不明确及难以签订合同等问题。因此，有必要将村集体经济组织规定在特别法人的制度框架下，结合改革试点经验，在民法典物权编编制中建立一套与营利法人和非营利法人相区别的治理机制，将其彻底厘清。此外，集体经营性建设用地入市交易流转时，在程序和实体上充分保障集体经营性建设用地流转的决策权和否决流转的撤销权， 最大程度地维护村集体和村民的权益。

其次，考虑到初次流转和再次流转的问题，不能将主体严格限定在村集体经济组织的范围内，尤其是在二次流转中∑的主体范围可以相应拓宽，但需要分别〖对两种流转方式做出相应主体＠资格的规定。

再次，根据现有的改革成效，结合先进经验及改革需求的实际情况，确定流转主体、明确土地权属、避免盲目的照搬照抄，才能更好地厘清各利益相关人之】间的收益关系，为土地流转奠定坚实的基◥础。

最后，针对因主体不明致村集体内部权力过分集中的村社权力滥用现象，须加强村基层组织的干部队伍建设，注重提升基层干部的素质和管理水平，健全并完善相应的配套管理惩戒制度。

（三）扩展集体经营性建设用地的流转范围

解读试点地区的政策可知，乡镇企业用地不仅属于“存量”集体经营性建设用地，且亦属于主要的入市集体建设用地。2015年，北京市大兴区等33个试点县（市区）的行政区域经授权进行了调整，明确入市的集体经营性建设用地只能是“存量集体经营性建设用地”，以确保耕地红线不被冲击。学界对集体经营性建设用地的入市范围，观点不一。如有学者提出，集体经营性建设用地是依据土地利用规划和城市规划，在我国农村“存量”集体建设用地总规模下确定的。如此，不仅有利于整治宅基地，也有利于土地规划的实施。通读《试点意见》，将入市范围严格限定在“存量”集体经营性建设用地范围内，且明确指出只要符合规划和用途管制的方能入市。再观察试♀点区，都严格遵循了《试点意见》的规定。在一㊣　直遵循“存量”的前提下，《城乡融合发展意见》扩大】了入市范围，只要村民自愿＠ ，村集体就可以将依法有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地后再入市。该问题在实际操作上，主要表现为试点地区利用土地增减挂钩和异地入市的办法将闲置的⊙宅基地纳入集体经营性建设用地入市的范围。 据资料显示，浙江义乌、福建晋江和四川泸县三个试点区允许宅基地突破入市范围。类似地，在中国湖北宜城试点区，2017年入市的5宗土地皆为集体新增地。因此，结合《城乡融合发展意见》的政策性规定，可从三个角度论证新增集体经营性建设用地入市的必要性：一是经济合理性，闲置宅基地被盘活，农民的财产性收入得以增加，为农村产业发展和就地城镇化提供了可能性 二是制度协同性，有利于填补缩小征地范围后集体经营性建设用地的空缺。尤其在“存量”集体经营性建设用地面积不足的中西部地区，新增集↓体经营性建设用地入市有效保障了城乡统一的建设用地市○场的形成。三是改革现实性，很多农村地区因土♀地管理薄弱，使得大部分“存量”集体经营性建设用地已流转给私人，留下诸多历史遗留问题，难以有效地盘活利用。因此，积极鼓励集体经营性建设用地入市并承认其入市的合〗法性势在必行。我国现行法律规定的三类农村集体建设用地中，乡镇(村)公共设施和社会公益事业用地主要用于建造学校、卫生所等公益性设施，原则上禁止流转或商业使用，仅在《城乡融合发展意见》指出允许废弃的公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，故在实践中并无太多纠纷；宅基地具有很强的身份性，宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的一种权利，在管理方式和制度安排上皆迥异于其他集体建设用地。因此，目前只有在农民自愿的情况下，村集体才能通过转变有偿收回的闲置宅基地获得入市资格。由此可知，切实符合集体经营性建设用地条件的最佳集体建设用地当属乡（镇）企业用地，其管理规定主要体现在土地管理法第60条、63条；担保法第36条和物权法第183条。概括而言，主要体现在三个方面：（1）主体方面。该类土地必须以村集体经济组织为主体；（2）用途方面。该类土地仅限于村集体经济组织自身兴办企业或村集体经济组织以土地使用权入股或联营的方式与他人共同◤兴办企业；（3）流转方面。一方面禁止主动流转，另一方∮面又承认被动抵押（地随房走）和破产、兼并等引起的被动转移。可见，集体经营性建设用地的入市，除了在农民自愿情况下依法有〗偿收回的闲置宅基地和废弃的公益性建设用地外，“乡（镇）企业用地”最符合当下的︻入市现状，其流转在现有法律框架下仅限于被动抵押(地随房走)和破产、兼并几种被动情形。当然，也有学者对此提出了质疑，认为“如果将‘集体经营性建设用地’直接界定为‘乡（镇）企业用地’，将会大大＠ 削减‘集体经营性建设用地入市’的价值”。这种政府垄断建设用地市场的情形，将集体土地排除在城市化之外的制度设计作为征地问题的根源受到极大的批判。因此，现实中只要对中国土地问题稍加关注便可发现集体建设用地的实际使用和流转状况，已远远超越了上述法律限定的范围，如部分农村的批发市场、农贸市场、“小产权房”等，已成为一种普遍现象，且大部分都是自发性地或借助改革的旗号突破现行法律的规范。据调查，现实中类似的非法流转已存续近二十年，而且形式、用途多样，主体各异。入市范围是否应当仅限于“土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围内”的集体经营性建设用地，也即所谓的“圈内”与“圈外”之争。新土地管理法对总☉体规划确定的城镇范围外（圈外）的集体经营性建◤设用地入市流转，在理论和实践上基本达成了共识。但对总体∮规划确定的城镇范围内(圈内)的集体经营性建设用地是否可以直接入市存在着巨大分歧。其中“圈内征收、圈外流转”的呼声很大，其含义是指在范围内的建设需要使用集体土地的，无论是◣经营性建设用地还是公益性建设用地，征收模式实行“先征收、再出让”，而在范围之外的集体经营性建◢设用地，则可直接入市流转。

该问题的争议点主要体现在假◆设允许“圈内”的集体经营性建设用地在保留集体所有的基础上入市流转，就会出现在城镇范围内“国家所有”与“集体所有”同时存在的矛盾现象，不符合“家是城市土地所有者”的宪法性规定。集体建设用地的流转必然还会导致与土地征收客体的冲突。其中，土地征收的对象是所有符合公共利益需要的集体建设用地，集体建设用地流转的客体主要指向的是集体经营性建设用地，因此必然会存在二者指向的客体范围重叠的矛盾困境，究其原因主要是二者指向的利益获得者不同，前者指向政府，后者指向农民集体，后者№的入市流转则会缩减前者的客体范围，继而打破政府土地征收的垄断地位，这种利益冲突势必会阻碍集体经营性建设用地入市流转的发展。

上文提到，集体经营性建设用地入市的门槛很高，土地利用总规划、土地用途管制、土地利用年度计划的编制权以及入市登记的权利都掌控在地方╱政府手中。尽管新土地※管理法规定，级以上的地方人民政府实施的成片开发建设，若需利用“圈内”的集■体土地，则可全部征收；若需使用“圈外”集体土地的，则可按项目征收。但基于政府长期对于土地财政收入的高度依赖性，使其放弃土地收益的可能性是非常小的。新土地管理法虽在第47条规定了对土地征收的程序，在一定程度上保障了农民的知情权，但在具体的最终征地决定上，主动权依旧掌握在政府手中。

针对上述情况，首先，需要解决宪法层面的解释工作，其条文的有效解释，将有助于“圈内”与“圈外”之争问题的解决。其次，针对客体重叠的问题，目前有学者提出要坚持“流转为主，征收为辅”的原则，并在该原则指导下，扩大流转范围，缩小征地范围。权利冲突的处理，非为实现公共利益而限制私权力所必需时，应坚持保障农民私权力为主。因此，应当将公共利益严格规定在法律范围内，细化公共利益范』围内适用征地的相关规定，以规范政府为实现公共利益而征收土地的行为，进一步缩小征地范围。同时，应当关注解决政府高度依赖土地收益的情况，并且限制相应的征地▲范围，在立法上考虑对地方政府滥用征地权的惩罚措施，在司法上保障农民集体维护自身利益的权利，行政上逐步减少政府对市场流转的干预度，充分尊重市场化的入市流转。此外，在收益分配上也应当注重平〇衡土地征收专用和集体经营性建设用地入市收益之→间的平衡。如若推动圈内的集卐体土地入市流转，则可考虑按不同的规划区规定不同的政府收取调节金的比例，以此达到一个平衡点，也能在一定程度上缓解地方政府对土地征收收入的过度依赖性。

最后，在土地用途管制、土地利用总规划、土地利用年度计划的编制等方面，提升村民集体、土地权利人、利益关系人及社会公众的参与程度，体现更多人的意志。通过此种方式，约束地方政府借助总体规划编制的便利性进行土地征收从而损害农民集体权益的行为。

（四）建构集体经营性建设用地№入市的收益分配机制

调节金暂』行办法第2条至第6条中规定了土地增值收益调节金，但对调节金的用途却未作规定。集体经营性建设用地使用权流转收益分配机制，不仅要兼顾国家、集体与农民之→间的利益关系，还要兼顾公平和效率的关系。因此，需建∏立科学的收益分配程序，保证各∑　方享有充分表达利益诉求的机会，兼顾分配效率，在分配程序中考虑加入谈判♂和表决等机制，以保证收益分配的程序公平和结果均衡。但需以法律规范的形式确认收益分配程序。高林远认为，“集体建设用地使用权流转中包含着巨大的潜在利益，创建科学合理的收益分配制度，划分农民和农村集体经济组织将有利于保护▂农民权益。”

政府能否参与分配该收益是初次流转收益分配的核心问题，各试点地区做法各异。广州、南京等地区的政府并不参与初次流转的收益分配，其认为政府的主要职责是推动集体建设用地使用权流转市场的发展，依靠宏观手段提供公共服务。与之相反的观点，也是绝大多数试点地区都在体现的观点，即政府的大量资金投入推动了集体建设用地价值的不断增长，作为补偿，政府应在初次流转中获得收益。首先，初次流转收益分配的依据是产权，政府作为宏观调控主体，并▽不具备土地产权主体资格。其次，应严格区分公私法界限，政府应通过公法收取★土地税，而非以私法上的土地所有者来分配利益。再次，若政府既参与初次流转的◎收益分配，又收取土地税，势必会打击▓入市积极性，缩减收益。最后，现阶段集体建设用地使用权流转基本被政府掌控，若其既充当受益者又充当控制者，极易产生腐败问题，造成土地流转秩序混乱。就目前的实践来看，占主流的“集体资产管理+折股量化分配”模式中，政府发挥着提供平△台、促成交易的作用。因此，政府在土地入市的交易环节中，收取一定的服务费是合理的，但其不宜作为收益的一方。在市场和集体之间，政府虽然中立，但仍属强势一方，若将利益与其挂钩过于紧密，则会影响地方政府的中立地位，有损害集体利益之嫌，接导致土地价值收益降低。流转中政府是否可参与收益分配及如何分配土地的所有权人与使用权人之间的收益。政府通过计征增值费参与再次流转收益分配被大部分试点地区所认同，但做¤法各异，有的规定增值额在一定限额范围内的∮不用交增值费，有的则规定只要有增值额就要缴纳增值费。鉴于此，我国尽快修改《土地增值税暂行条例》的相关条款，将集体经营性建设用地使用权流转内♀容涵盖在内。税收对土地管理和财政收∑入意义重大，地方政府或排斥集体经营性建设用地入市，或希望在其入市后攫取更多收益。针对后一情形，地方政府只能通＠过收取增值收益调节金的方式参与分配，虽其数量远不能↘与国有土地出让收益相比，但仍能有力地支持地方财政。地方政府的上述做法是不值得提倡的，其应该让利于集体经济组织，切实体现集体经济组织作为所有者的权利。此外，再次收益分中大多数地区土地所有权人和土地使用权人均有权参与分配，总结试点地区做法大致分两种，即协商分配比例和统一分配比例，代表地区分别是重庆地区和宿迁市地区。因此，再次流转中政府可按照国有土地增值税的标准征收流转增值的部分收益，余下部分属于土地使用权者。集体收益的内部分配比例关系，既牵涉集体与成员间的利益关系，也牵涉着农村的稳定发展，但并非所有试点地区皆有此方面的规定。实践中，存在政府与农民集体收益分配方面的问题纠纷，也有因缺乏监督而出现滥用职权侵害农民权益的问题。为解决上述问题，实现十八大工▲作报告中提出的保障农民财产权、让其获得更多【土地增值收益来提升生活水平的内容。首先，应凭々借法律的强制性和权威性来肯定集体经营性建设用地使用权流转的〓收益属于农民集体财产，具体收益的支配使用由民主决策决定。民主决策的具体投票标准可借鉴我国新土地管理法中“本集体经济组织成员全体大会或代表大会三分之二以上同意并备案”确定集体经营性建设用地使♀用权流转收益分配的◣方案。因我国幅员辽阔且各地情况复杂，对于集体经营性【建设用地使用权流转收益分配的方案应该充分征求民众意见，且不可实行“一刀切”政策，应在法律允许的范围内设定符合地方特色又兼顾国家统筹安排的收益分配方案。其次，政府应根据经济社会的发展现状健全地价制度，获取最大化的土地流转增值收益并合理使用。同时，集体应通过民主决策决定收益的合理使用，充分运用银行信贷、理财、信托、基金、保险等各类金融工具合理安排和保障集体的收益。最后，保障集体成员的司法救济权。当集体成员的合法利益被集体成员全体大会、代表大会决定或第三人所侵犯时，为保护其合法权益，可依据我国法律请求人民法院撤销相关决定提出赔偿◥。

需注意的是，在集体经济组织制度不完◥善的背景下，集体与成员之间的分配模式不能仅通过民意来决定，而应采取立法与民意相结合的方式进行。一方面由法律规定集体经济组织的最低提留∮比例，另一方面尊重成员对具体比例的自愿意志。从当前试↓点情况来看，各地的差异性主要集中在分配模式和分配∴比例上。首先，目前的分配模式大致有三种： 一是♀全部纳入村集体资金或以集体统一留存支配为主。例如甘肃陇◢西、海南文昌，将入市收益全部纳入村集体资金，由村集体经济组织管理和使用，主要用于帮助村民发展集体经济的生产、增加集体积累以及改善村民的生活条件等。二是集体经济组织提取︼相应比例，剩余部分在成员？多留抑或集体经济组织多留两种形式。其中，倾向农民多分的代表地区有贵州湄潭（规定分配比例不得低于净收益的 50%）、山西泽州（规定分配比例不得低于净收益的70%）等地，辽宁海城规定个人的净收益比例为80%，重庆大足区则规定集体经济组织提留比例最高为20%。倾向于集体多留的分配模式如广西北流市、宁夏平罗县、四川郫都区，分别规定70%的收益作为集体资产、集体经济组织所得收益的60%以上归集体所有并存入集体资产统一管理、集体对三金（公积金、公益金、风险金）的提留比例不得低于80%。三々是收益全部归农村集体经济组织所有，统一管理和投资，最后进行分红【。此种做法主要在一些较发达地区表现较为突□出：如上海松江、浙江德清等地区将入市↑收益以股权增值方式追加量化成员股权；浙江义乌规定镇集体经济组织获得的入市收益主要应用于农村建设和民生保障等方面，村集体经济组的入市收益则主要用于投资等发展集体经济的途径，同时规定了相应的集体成员最低再收益分红比例；常州√武进的西墅村将入市收益统一纳入集体经济组织所有，由其统一管理经营，一部分购置商铺获取租金收入，另一部分存入银行获取利息收入；广州模式即将出让所得收益归集体经济组织成员所有，纳入其集体财产统一管理。

配比例模式的选择主要基于各地经济发展水平、产权归属及集体经济组织的民主管理能力。因此，要解决好集体经济组织内部的分配问题，不仅要尊重民主决策，还需将具体的分配规则予以法律化。而如何设定集体经济组织调取收益比例是解决集体经济组织内部分配问题的关键。相关学者就该问题从博弈论的角度出发，主张建立博弈模型，结合郫都∩区的试点经验，最后得出合理的分配方式是：集体经济组织作为入市和收益分配的主体，提留增值收益的大部分，体比例由内部协商决定；提留后的剩№余部分在成员之间公平分配，农民与集体经济组织之间谈判降低或者提高提留比例时也应当考虑降☉低谈判成本，以维护自身※利益。

通过推导博弈公式，可知此为保障农民利益〇最大化的最优方案。有学者们提出在处理集体经济组织与农民之间的♂增值收益配关系时，应当遵循“向集体与农民倾斜”原则。在保证集体获得合理份额的基础上“合理提高个人收益”。既要保障集体经济组织拥有一部分收益进行资源循环、发展乡村建设和为农民提供更好的保障，也要充分保证集体成员对土地增值收益所享有的权利。此外，还应当遵守“意思自治与国家管制相平衡”的原则。既要保证农民的权利不受侵害，也要在具体规则方面体现国家管制的作用，以防出现侵害个体权利情况的发生，确保分配方式的公平合理。还有学者建议进一步明确集体经营性建用地入市流转的增值收益分配规则，并依据流转方式的不同作出不同的收益分配制度安排。二次流转时，土地增值税将对增值部分参照国有土地增值税征收标准征收。

博弈分析的结论可以作◇为实际制度设计时的参考，但具体规划还需综合▆各方面的因素，充分考虑各地区的当地特色，结合土地入№市的实际情况以及相应集体经济组织的管理能力，合理定集体∏经济组织提取收益的比例，做出适合当地社会经济发展的分配方式。在决定具体的提取比例时，要保障好农民的知情权和参与权，以保证分配方案的公正性。在应对民主决策时，也需防止“多数暴政”的情况发生。因此，需要通过立法来规定集体提留的※最低标准。最后，需要建立相关的监督小组，监督集体经济组织提取■相应收益后对款项的具体流动，并且被监督者应当及时向公众公开款项的流转明细。第四是集体经济组织之间收益分配的问题。主要是指农村集体建设用地分属规划、交通区位存在差异的不同集体经济组织的情况下，所取得的入市收益差异较大，因而造成各主体之间的收益分配难以维持平衡的问题。例如在异地调整入市的过程中，新建区取得了大部分入市增值收益，造成复垦区难以分配到合理的土地增值收益，使得新建区和复垦区间的利益失衡。改革试点地区的探索经验值得学习借鉴。如浙江德清在经济发达与欠发达的集体经济组织之间共同出资组建↓集体经营性土地使用权股份入市的◆土地股份合作社，根据集体经营性建设用地的区域与集体经营用途的不同情况设定相应的收取标准，实行使用权共同入市、按份分配收益。再如上海松江、北京大兴等试点地区⌒以镇级统筹方式，将农民承包地、集体建设用①地及其他集体产权等确权作价入股，在此▲基础上，明确入市收益以资本金形式投入镇↙集体资产，以股权增值的方式追加量化为成员股份，年终按成员股份比例分红，以此为基础消除镇内不同区位、不同用途的土地入市的收益分配差异。上述做法初步找到了不同集体经济组织之间入市收益的平衡途径，使得真正拥有“量”建设用地的村庄可以获得更长远的收益，为异地调整入市中的复垦区和新建区共同解决土地增值收益的关系和分配模式提供了新思路，对顺利推进集体经营性建设用地入市意义重大。

村集体经济组织作为目前我国民法规定的特别法人，依法享有民事权利、承担民事义务，这种把各集体经济组织之间组建股份合作社共同入市、按份分配的方式对构建集体经济组织之间的收益分配机制，在法理上具有合法性，在实践中∩也对改革成效具有积极效果，有利于在各个经济组织之间找到收益分ω　配的平衡点，符合公平原则，实践中应予以运』用。

（五）建立健全集体经营性建∑设用地入市流转的审批制度

目前，统观试点地区关于集体经营性建设用地入市流转的审批工作，皆呈现出五花八门的改革做法，方式不一，且均存在入市流转的审批过程冗杂，继而又产生审批周期∏性较长的连锁问题。在缺乏法律、法规规制集∑　体经营性建设用地入市流转审批程序的情况下，通过搜集和分析试点地区集体经营性建设用地入市的审批程序的共性，率先建立一套自上而下的具有指导性、可行性和可操控性的入市流转的审批制度，削减审批环节、压缩审批时限，鼓励并联审批或一站式审批，逐步提高办件的审批效率。

同时，加快相应立法或者修法的进度，待集体经营性建设用地入市试点经验成熟后，尽快将这种成功经验的改革制度逐步上升为法律或者法规，使得入市流转有法可循，执法机关有法可依，促进农村社会经济的发展、增加农民的财产性收入、充分释放出土地★应有的价值、实现城乡融合发展。